Au Sénégal, quiconque s’intéresse au foncier finit par rencontrer un texte incontournable : la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national. Ce texte, adopté au lendemain de l’indépendance, a redéfini en profondeur les rapports entre l’État, les communautés et la terre. Près de soixante-deux ans après sa promulgation, il demeure le socle du droit foncier sénégalais. Pourtant, son application continue de susciter des difficultés d’interprétation, des conflits et des insécurités juridiques. Éclairage.
Pour mesurer la portée de la loi de 1964, il faut rappeler ce qui existait avant. L’histoire foncière du Sénégal se divise schématiquement en trois périodes : celle des « Laman » ou « Lamanat », allant de l’empire du Jolof à la pénétration coloniale ; l’époque coloniale ; et enfin celle du domaine national, ouverte précisément par la loi de 1964.
Durant la période coloniale, le régime foncier reposait sur le décret du 26 juillet 1932, qui organisait la propriété selon le modèle romain introduit en Afrique occidentale française. Les terres étaient soit immatriculées, soit soumises au régime coutumier. La loi de 1964 a voulu rompre avec cette dualité. Elle a nationalisé l’ensemble des terres non immatriculées et non classées dans le domaine public, et les a placées sous l’administration de l’État.
Le législateur sénégalais de l’époque n’a pas cherché à invalider purement et simplement le droit romain hérité de la colonisation. Il a plutôt voulu créer le cadre d’une « socialisation de la propriété foncière » plus conforme aux traditions négro-africaines. Il a conservé les acquis juridiques coloniaux, comme l’immatriculation, tout en reconnaissant les droits coutumiers, mais en retirant aux chefs coutumiers leur autorité sur la terre.
L’article premier de la loi de 1964 dispose que font partie du domaine national « toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la Conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la présente loi ».
Concrètement, cela signifie que toute terre qui, en 1964, n’était ni dans le domaine public, ni immatriculée au nom d’une personne privée, ni transcrite, est automatiquement tombée dans le domaine national. Ce domaine se distingue du domaine de l’État (régi par la loi n° 76-66 du 2 juillet 1976) et du domaine des particuliers, constitué des terres immatriculées appartenant à des personnes privées.
Le domaine national se subdivise lui-même en quatre catégories : les zones urbaines, les zones classées, les zones de terroirs et les zones pionnières. Les zones de terroirs sont destinées à l’agriculture, à l’élevage et à l’habitat rural. Les zones urbaines servent à l’habitat en milieu urbain et à ses infrastructures. Les zones pionnières sont considérées comme des zones vierges non encore aménagées, devant accueillir des activités ou sous-projets spéciaux.
La loi précise que l’État détient les terres du domaine national « en vue d’assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de développement et aux programmes d’aménagement ». Cette formulation est essentielle : l’État n’est pas propriétaire au sens du Code civil, mais il administre ces terres dans une logique de développement.
Dans les zones de terroirs, la gestion est confiée aux communautés rurales, devenues entre-temps des communes. Dans les zones urbaines, elle relève des communes et de l’État. Cette architecture a été profondément remaniée par la loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales.
La loi de 1964 reconnaît les droits des occupants. L’article 15 dispose que « les personnes occupant ou exploitant personnellement les terres dépendant du domaine national à la date d’entrée en vigueur de la loi continuent à les exploiter et à les occuper ». Cette reconnaissance, toutefois, est précaire. Elle ne confère pas un droit de propriété, mais un droit d’usage ou d’occupation.
C’est précisément là que se situe l’une des principales zones d’ombre. La doctrine de P.-F. Gonidec, souvent citée, formalise cette conception en affirmant que « seuls les droits formalisés et reconnus par l’ordre juridique étatique accèdent à une pleine effectivité juridique ». Autrement dit, les droits coutumiers non enregistrés ont une portée juridique limitée, voire nulle, face au titre foncier.
La jurisprudence sénégalaise a longtemps confirmé cette hiérarchie. En érigeant le titre foncier en preuve centrale et souvent déterminante de la propriété, elle a historiquement marginalisé les modes coutumiers d’accès à la terre. Cependant, des décisions récentes suggèrent une évolution prudente. L’affaire Thiaw, relative au lotissement de Ouest-Foire, a conduit la Cour suprême, par un arrêt du 29 avril 2024, à annuler partiellement un décret d’attribution foncière au motif qu’il portait atteinte à des droits d’occupation coutumiers antérieurs, ouvrant ainsi la voie à une conception plus inclusive de la justice foncière.
La désaffectation, c’est-à-dire le retrait de l’affectation d’une terre du domaine national, est régie par l’article 9 du décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972. Elle peut être prononcée d’office si, un an après une mise en demeure restée sans effet, il est constaté par le président du conseil rural des manquements aux obligations de l’affectataire, notamment une insuffisance de mise en valeur ou une inobservation répétée et grave des règles d’utilisation des terres.
En pratique, cette procédure est souvent mal appliquée. Dans une affaire jugée par la Cour suprême en 2020, la commune de Baghère avait prononcé la désaffectation de terres sans avoir adressé de mise en demeure régulière. Le procès-verbal invoqué, établi de manière unilatérale et dépourvu de la signature de l’affectataire, n’a pas été considéré comme une mise en demeure valable au sens de l’article 9. La délibération de désaffectation a été annulée.
Cette décision illustre un problème récurrent : les collectivités locales procèdent parfois à des désaffectations sans respecter les formes légales, exposant leurs décisions à l’annulation et créant une insécurité juridique pour les occupants.
L’un des points les plus souvent mal compris concerne l’immatriculation des terres du domaine national. La loi n° 2011-07 du 30 mars 2011, portant régime de la propriété foncière, a clarifié la situation : seul l’État est autorisé à requérir l’immatriculation des immeubles aux livres fonciers.
Cela signifie qu’un particulier ne peut pas, de sa propre initiative, faire immatriculer une terre du domaine national à son nom. Seul l’État peut engager cette procédure. Toutefois, la même loi prévoit une exception pour les occupants qui, à la date d’entrée en vigueur de la loi de 1964, avaient réalisé des constructions, installations ou aménagements constituant une mise en valeur à caractère permanent. Ces occupants peuvent demander la transformation de leur droit d’usage en titre foncier, mais la procédure reste soumise à l’appréciation de l’administration.
Un autre point obscur du droit foncier sénégalais concerne la répartition des compétences entre les différentes autorités locales. À Dakar, le conflit de compétence entre maires d’arrondissement et maire de ville n’est pas tranché. Les textes ne précisent pas de manière explicite lequel des deux est président de la commission d’attribution des parcelles. Il est simplement spécifié que les lotissements, leur extension et restructuration, la délivrance des permis de construire, des accords préalables, des certificats d’urbanisme et des permis de démolir relèvent de la compétence de la commune, en vertu de l’article 25 de la loi n° 96-07 du 22 mars 1996. Cette imprécision est source de multiples conflits.
La loi de 1964 sur le domaine national a posé les bases d’un régime foncier original, adapté aux réalités sénégalaises. Elle a permis à l’État de disposer d’un instrument de planification et de développement. Mais son application a produit des effets pervers : fragilisation des droits coutumiers, insécurité foncière pour les occupants sans titre, conflits de compétence, procédures de désaffectation irrégulières.
Les réformes annoncées, notamment la digitalisation du cadastre et la création d’un livre foncier électronique, pourraient apporter des réponses. Mais elles ne suffiront pas à elles seules. La clarification des droits coutumiers, la simplification des procédures et le renforcement des capacités des collectivités locales restent des chantiers essentiels. En attendant, la connaissance précise du cadre juridique demeure, pour tout investisseur ou occupant, la meilleure protection contre l’insécurité foncière.
Sources principales : Loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national ; Décret n° 64-573 du 30 juillet 1964 ; Décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 ; Loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’État ; Loi n° 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière ; Cour suprême du Sénégal, arrêts 2020, 2024 ; FAO, Plan d’action foncier ; Fondation Foncier-Développement, Cadre juridique et institutionnel du Sénégal.
The post Le domaine national : comprendre la loi fondatrice de 1964 et ses zones d’ombre first appeared on Sencle Info.
Le marché immobilier sénégalais en 2026 se trouve à un point d’inflexion entre « l’enthousiasme…
Depuis l’indépendance, le Sénégal a bâti son droit foncier sur une loi fondatrice de 1964…
Au second semestre 2026, la gouvernance foncière au Sénégal entre dans une phase d’ajustement intensif…
Thiès – Un drame s’est produit ce matin, mardi 27 octobre 2026, aux alentours de…
Octobre 2026 a été un mois charnière pour le secteur foncier et immobilier sénégalais. Entre…