Le 9 juillet 2026, la Cour suprême du Sénégal a rendu une décision qui fera date. Saisie d’un bras de fer foncier à haute tension opposant les résidents de la Cité Fayçal à la Société de gestion du patrimoine bâti de l’État (SOGEPA), la haute juridiction a annulé purement et simplement les procédures d’expulsion initiées par la société d’État. Cet arrêt met fin à des mois d’angoisse pour des centaines de familles et envoie un signal fort : l’administration foncière n’est pas au-dessus du droit. Mais au-delà du cas d’espèce, cette décision éclaire un pan souvent méconnu du droit foncier sénégalais : le contentieux administratif et les vices de procédure qui peuvent faire tomber les actes les plus solennels.
Les vices de procédure : l’arme la plus efficace contre les actes fonciers
Dans le contentieux foncier sénégalais, la plupart des annulations prononcées par le juge administratif ne reposent pas sur une contestation du fond du droit, mais sur des vices de procédure. L’arrêté attaqué étant affecté d’un vice de procédure, il encourt l’annulation : cette formule revient comme un leitmotiv dans la jurisprudence de la Cour suprême.
Les vices de procédure ont trait à l’élaboration de l’acte dans son édition. Ils peuvent prendre plusieurs formes : l’absence de mise en demeure préalable, l’omission d’une formalité substantielle, l’incompétence de l’auteur de l’acte, ou encore le défaut de motivation.
L’affaire de la commune de Baghère, jugée par la Cour suprême, en offre une illustration éclatante. Une délibération de désaffectation avait été prise sans que la mise en demeure prévue par l’article 9 du décret n° 72-1288 ait été régulièrement adressée à l’affectataire. Le procès-verbal invoqué, établi de manière unilatérale et dépourvu de la signature de l’intéressé, n’a pas été considéré comme une mise en demeure valable. La délibération a été annulée.
Un autre cas révélateur concerne l’annulation d’une décision d’un maire « désaffectant » un terrain du domaine national précédemment affecté. La Cour suprême a jugé qu’« encourt l’annulation, la décision affectant une terre déjà affectée par une décision régulière ». En d’autres termes, on ne peut pas désaffecter ce qui a déjà été affecté sans respecter la procédure de retrait.
L’immatriculation préalable : une formalité substantielle trop souvent oubliée
Parmi les vices de procédure les plus fréquents, l’absence d’immatriculation préalable du terrain avant toute opération de lotissement ou d’attribution occupe une place de choix. Dans une affaire récente, la Cour suprême a estimé que « l’immatriculation du terrain aurait dû intervenir avant la signature de l’arrêté ministériel autorisant le lotissement ». L’omission de cette formalité substantielle a entraîné l’annulation de l’arrêté.
Cette exigence découle de la logique même du droit foncier sénégalais : seule l’immatriculation au livre foncier confère un droit de propriété inattaquable. Tant qu’un terrain n’est pas immatriculé, il relève du domaine national, et les actes qui le concernent sont fragiles.
L’incompétence de l’auteur de l’acte : un vice d’ordre public
L’incompétence de l’auteur de l’acte est un autre motif fréquent d’annulation. Le juge administratif sanctionne par l’annulation l’acte pris par une autorité qui n’avait pas le pouvoir de le prendre. Et cette irrégularité ne peut pas être couverte par une ratification ultérieure de l’autorité compétente, sauf dans des cas limités.
Cette question de la compétence est particulièrement délicate dans le domaine foncier, où les compétences sont partagées entre l’État, les communes et les communautés rurales. La loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences a confié aux collectivités locales la gestion des terres du domaine national dans leur ressort territorial. Mais l’État conserve des prérogatives importantes, notamment en matière d’immatriculation.
Le conflit de compétence entre maires d’arrondissement et maire de ville à Dakar, déjà évoqué dans un précédent article, illustre cette difficulté. Les textes ne précisent pas explicitement lequel des deux est président de la commission d’attribution des parcelles, ce qui ouvre la voie à des contestations.
Le recours pour excès de pouvoir : la voie de droit principale
Le recours pour excès de pouvoir est la principale voie de droit ouverte aux administrés qui contestent un acte foncier. Dans le système sénégalais d’unité de juridiction et de dualité des contentieux, le juge de l’excès de pouvoir est classiquement compétent pour connaître de la légalité des actes et autorisations administratives en matière foncière.
La Cour suprême, à travers sa chambre administrative, est le juge compétent pour connaître en premier et dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités exécutives. Elle est notamment saisie pour contester les actes de désaffectation et les délibérations d’attribution.
Mais le recours pour excès de pouvoir est soumis à des conditions de recevabilité strictes. Le requérant doit d’abord intenter un recours devant l’autorité administrative supérieure ou hiérarchique. Il peut également s’opposer auprès du représentant de l’État à travers un recours administratif avant l’approbation préalable de la décision de délibération. Le non-respect de ces formalités préalables peut entraîner l’irrecevabilité du recours.
L’expropriation : une procédure encadrée mais contestable
L’expropriation pour cause d’utilité publique est régie par la loi n° 76-67 du 2 juillet 1976. Elle comporte deux phases : une phase administrative et une phase judiciaire.
La phase administrative débute par une enquête d’utilité publique, la publication d’une déclaration d’utilité publique et de cessibilité, et s’achève par un accord amiable. Après expiration d’un délai de quinze jours à compter de la publication et de la notification du décret de cessibilité, les propriétaires sont convoqués devant la commission de conciliation. En cas d’accord, l’indemnité d’expropriation est payée et la mutation de propriété inscrite au nom de l’État.
La phase judiciaire intervient uniquement en cas de désaccord. Une assignation est alors servie aux propriétaires à comparaître devant le juge des expropriations dans un délai de trois mois. Le magistrat prend une ordonnance fixant le montant de l’indemnité définitive.
Le droit sénégalais permet de contester la déclaration d’utilité publique via un recours administratif, et l’ordonnance d’expropriation ainsi que la fixation des compensations via un recours judiciaire. L’indemnité allouée doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé à l’exproprié.
Mais en pratique, de nombreux expropriés se plaignent d’indemnisations insuffisantes ou de procédures non respectées. Un rapport de l’Inspection Panel de la Banque mondiale relatif au projet de Bus Rapid Transit de Dakar a relevé des allégations selon lesquelles des terrains avaient été expropriés sans recensement préalable ni évaluation formelle, et que des personnes avaient été menacées de recevoir moins que le montant offert si elles portaient leur cas devant les tribunaux.
L’occupant sans droit ni titre : une situation juridique précaire
Face à l’administration qui revendique la propriété ou l’usage d’un terrain, l’occupant sans droit ni titre se trouve dans une situation juridique particulièrement fragile. Les tribunaux sénégalais ordonnent régulièrement l’expulsion de ces occupants.
Dans une affaire jugée par le tribunal de Dakar, l’Institut Supérieur d’Entrepreneurship et de Gestion (ISEG) Mamadou Diop a été expulsé de la villa qu’il occupait à Sacré-Cœur. Le tribunal a reconnu qu’il occupait les lieux sans titre légal et a ordonné son expulsion.
La Cour d’appel de Kaolack a également constaté qu’une occupante sans droit ni titre d’un lot issu du morcellement d’un titre foncier devait être expulsée des lieux.
Mais la jurisprudence récente suggère une évolution. Dans l’affaire de la Cité Fayçal, la Cour suprême a relevé « de graves vices de forme et des violations manifestes des droits des occupants » et a annulé les résiliations de baux prononcées par la SOGEPA. Cet arrêt est perçu par de nombreux juristes comme un signal fort envoyé aux sociétés nationales et aux agences de l’État, rappelant que le droit au logement et le respect des procédures contractuelles ne sauraient être balayés par des décisions administratives unilatérales.
Les recours gracieux : une étape souvent négligée
Avant de saisir le juge, l’administré dispose de recours gracieux qui peuvent permettre de résoudre le litige sans contentieux. Le recours gracieux consiste à demander à l’auteur de l’acte de le retirer ou de le modifier. Le recours hiérarchique s’adresse à l’autorité supérieure.
Ces recours présentent un double avantage : ils sont gratuits et suspendent les délais de recours contentieux. Mais ils sont rarement utilisés de manière systématique, alors qu’ils peuvent parfois permettre d’obtenir une solution rapide.
Conclusion : la procédure, première garantie du droit
Le contentieux foncier sénégalais enseigne une leçon fondamentale : dans le domaine du foncier, la procédure n’est pas un simple formalisme. Elle est la première garantie du droit. Une mise en demeure non adressée, une immatriculation oubliée, une compétence mal exercée : autant de vices qui peuvent faire tomber un acte en apparence régulier.
Pour les investisseurs et les occupants, la conséquence est claire : il ne suffit pas d’avoir un droit, il faut pouvoir le prouver et s’assurer que l’acte qui le consacre a été pris dans le respect des formes. La jurisprudence récente de la Cour suprême montre que le juge administratif sénégalais ne recule pas devant l’annulation des actes irréguliers, même lorsqu’ils émanent d’autorités puissantes. C’est une garantie précieuse pour tous ceux qui investissent dans le foncier sénégalais.
Sources principales : Loi n° 76-67 du 2 juillet 1976 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique ; Loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences ; Décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 ; Cour suprême du Sénégal, chambre administrative, arrêts 2009, 2010, 2024, 2026 ; Cour suprême du Sénégal, arrêt du 9 juillet 2026 (Cité Fayçal) ; Rapport de l’Inspection Panel de la Banque mondiale (projet BRT Dakar) ; Afrilex, Le contrôle juridictionnel des autorisations administratives d’urbanisme, de construction et relatives au foncier au Sénégal ; Land Portal, La gouvernance foncière des communes sénégalaises.
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